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抓好试点 推动发展
发表日期:2012-07-12 13:48:17      来源:东莞市供销合作社信息网
摘要:多年来,我市积极探索再生资源回收管理的有效机制,先后经历了放开经营、三级网点管理、招投标经营、归口管理等四个阶段。实践证明,现行的归口管理制度有效兼顾了再生资源回收行业的经济效益和社会效益,大大改变了过去的“脏、乱、差”局面,行业管理实现了明显好转。但这种管理方式仍然不能从根本上解决画地为牢、市场分散、资源流失、税收漏洞等问题。

——关于我市再生资源交易中心建设试点工作的调研报告
●中共东莞市委政策研究室

多年来,我市积极探索再生资源回收管理的有效机制,先后经历了放开经营、三级网点管理、招投标经营、归口管理等四个阶段。实践证明,现行的归口管理制度有效兼顾了再生资源回收行业的经济效益和社会效益,大大改变了过去的“脏、乱、差”局面,行业管理实现了明显好转。但这种管理方式仍然不能从根本上解决画地为牢、市场分散、资源流失、税收漏洞等问题。2009 年3 月,针对外商反映的个别镇街废品回收存在的问题,市委刘志庚书记要求加快建立再生资源交易中心,彻底消除“行业乱象”,使再生资源管理真正走上“公平、公开、公正”的健康发展之路。市供销社按照市委市政府的要求,全力推进再生资源交易中心建设试点工作。2010 年5 月,全市第一个集回收、加工、利用“三位一体”的再生资源交易中心——东供南城再生资源交易中心率先建成并投入试运营。随后,万江再生资源交易中心于今年5 月建成运营,洪梅、茶山、清溪交易中心也在积极筹备建设中。至目前为止,全市已建成2 个再生资源交易中心,3 个在建或筹建中。从南城一年多的试点情况来看,再生资源交易中心的建立是促进再生资源管理规范化、市场化、产业化的有效突破口,它有效弥补了行政管理的不足,得到了党委政府和社会各界的认可和首肯。通过调研,我们认为,要切实把再生资源交易中心建设作为进一步创新我市再生资源管理体制的重要抓手,在总结完善试点经验的基础上,全面加快全市再生资源交易中心的建设,力争用2—3 年时间实现再生资源交易中心全市覆盖的目标,形成机制完善、开放有序的再生资源回收利用体系。

一、机制核心: 开放公平

总结南城再生资源交易中心的试点做法,主要特点是在原归口管理的基础上,实现与市场的对接,充分体现开放有序、自由买卖的公开、公平、公正原则,实现买卖双方的双赢。其具体做法主要有四个:

(一)两个不变,平稳过渡

在试点工作中,市供销社和南城区提出了“两个不变”和“平稳过渡”两大基本原则。“两个不变”是在再生资源交易中心筹建、建设和运营过程中,维持现有经营者不变,维持现有既得利益群体不变。“平稳过渡”是按照“先建后撤、逐步过渡”的原则,在加快再生资源交易中心的建设的同时,有目的、有步骤地充分利用、整合和规范现有回收网络,逐步引导交易中心以外的用废企业(如造纸厂、炼钢厂、冶铁厂等)进入交易中心经营,扩大工厂企业的选择权。

(二)高起点开发,高标准建设

南城再生资源交易中心按照“科学布局、合理设置”的要求,坚持高起点开发和高标准建设,实行服务区、经营区、加工区、仓储区相分离并设有与功能相匹配的设施。加工区内配备有对再生资源进行分选、切割、粉碎、打包等初级加工的设备;经营区内设有拍卖大厅、起重、过磅、运输等设备和配备通讯、结算、信息发布等功能,为客户提供评估、定价、拍卖、网上查询、求购、交易等快速高效服务,集现场交易与网上交易为一体;服务区内设有宿舍、供排水、供电等基础设施,并为交易提供代缴税费等各项优质配套服务。同时,再生资源交易中心实行全封闭管理,按照市容标准要求设置隔离围墙并进行绿化,保持良好的外观环境;设置规划合理、符合公安消防要求的无障碍通道。

(三)统一集中,综合治理

一是创新经营管理架构。南城再生资源交易中心实行独立运营模式,即由市供销社会同南城供销社、社会资本共同组建再生资源交易中心有限公司,负责独立运营再生资源交易中心,在业务上接受当地党委政府和有关部门的指导、管理,具体业务上受当地供销社的指导、管理和监督,并配合当地供销社做好交易中心内经营者的管理工作,中心只对证件齐全并经当地供销社审核合格的经营者开放。

二是创新管理制度。交易中心建立健全了以“统一集中”(即统一管理、统一规划、统一布局、统一政策和企业集中进场、部门集中监管、项目集中把关、废物集中处理)为主要内容的经营管理制度,并实施“三会一联检”制度(即再生资源经营者座谈会、工厂企业主座谈会、当地党委政府再生资源管理协
调会和再生资源交易中心秩序联合检查)。“三会一联检”制度搭建了再生资源经营者、生废企业、政府及其部门之间沟通的桥梁,确保涉及再生资源回收的问题能够得以及时整改和有效解决。

三是创新经营模式。一是实行设点收购。引导经南城交易中心审核、有合法经营牌照的用废企业到交易中心内驻点收购,促使买卖双方直接交易,减少中间环节,提高产废企业的再生资源销售价格。二是引进仓储物流。南城交易中心拥有符合消防安全要求的仓库,可以为再生资源回收经营者提供必要的仓储和运输服务,有效降低再生资源回收经营者的经营成本。三是再生资源购销合同制。交易中心统一与各产废企业以东莞再生资源网公布的收购参考价格为基线,协商出一个双方接收的收购价格,然后由交易中心与产废企业签订《再生资源购销合同》,再由产废企业在交易中心内登记备案的合法经营者中按照合同的相关规定自由选择对象进行交易,从而有效杜绝强买强卖、压级压价等违法经营行为,从根本上保障产废企业的合法权益。

(四)自由买卖,有序放开

南城再生资源交易中心在实现归口管理的基础上,以实现再生资源回收自由买卖为核心,遵循“双向自由选择”的经营模式,在放开经营格局上采取“两步走”:第一步,对现有8 个再生资源回收经营者(站点)和市内产废企业开放,目前已经实现。第二步,结合南城经济发展水平、人口密度、环境和资源等具体情况,在现有基础上,计划有序增加再生资源回收的经营主体,重点是逐步引导符合资格的再生资源回收经营者、用废企业进入交易中心内开展交易,增加产废企业和回收者的双向选择权,实现再生资源回收市场有序放开的经营格局。

二、创新成效: 四个有利

交易中心自去年5 月试运营以来,相关部门和社会普遍反映良好,南城政府部门对交易中心十分认可,市外商投资企业协会和市台商投资企业协会也均对交易中心给予充分肯定,并对在全市全面开展再生资源交易中心建设提出了殷切期望。南城再生资源交易中心的试运营初步取得了“党委政府满意、产废企业满意、经营者满意”的效果,具体表现为“四个有利于”:

一是有利于进一步打破画地为牢,实现再生资源的市场化经营。在归口管理制度下,南城通过建设再生资源交易中心,初步构建了“交易中心+ 行业性收购基准价格动态公布制度+ 镇街(乃至全市)范围内放开经营制度”的行业管理新制度,有效推动了再生资源交易的市场化,弥补了现有归口管理制度下行政管理的不足,从而有效解决了涉及再生资源回收的强买强卖、压级压价、上路拦车和画地为牢等违法违规经营问题,营造了公平、公正、公开的经营管理环境。据了解,自交易中心运行以来,南城涉及再生资源回收中强买强卖、压级压价等违法违规行为是“零投诉”。

二是有利于堵塞税收漏洞,实现再生资源税收的规范化管理。目前再生资源回收行业因场所分散、现金交易、无帐可查、无数据可考而导致税收严重流失。粗略测算,目前全市每年可统计口径的废品回收进项收入至少150亿元以上,毛利率约15-20%,按15% 算,增值税率约17%,如果全部纳入征收范围,一年的税收约30 亿元(包括产废企业进项税和收废企业销项税),但据税务部门统计,目前全市来源于废品回收的税收约为8 亿元,这意味着大约有20 多亿元税款流失。再生资源交易中心成立后,通过实行“统一开票、按户立帐、中央结算、中央纳税、一头对外”的交易经营管理制度,强化了再生资源行业各个环节的增值税征缴监管,有助于堵塞税收漏洞,增加政府收入。

三是有利于减少资源流失,扩大再生资源市内产业化规模。我市虽然可回收再生资源十分丰富,但长期以来,由于各个再生资源回收经营者各自为政、货源分散,导致大部分再生资源通过各种渠道流向市外,尤以南海、潮汕等地区为多,导致本地再生资源市场难成规模,停留在粗放式经营状态,不利于促进我市再生资源的产业化经营。交易中心建成后,通过把再生资源的回收、运输、装卸、分拣、打包、储存、配送、加工、销售、等各个环节进行有机整合,延长了产业链,拓展了环保产业及循环经济的发展空间。目前,交易中心已与九龙纸业的供应商捷通集团、湖南恒钢集团相关供应商签订了合作协议,由中心提供一部分再生资源给两集团企业使用,中心的再生资源交易规模有了较大提升;同时,中心还积极实施“走出去”战略,主动带领各再生资源回收经营者走出东莞,收购市外再生资源,去年8 月,与珠海格力空调签订了废纸处理购销合作协议,为扩大产业化经营迈出了重要一步。

四是有利于实现市场集中,提升行业效益。南城再生资源交易中心集“资源回收、中心集散、合理利用”点面结合、三位一体的再生资源回收网络体系,实现了再生资源回收的批量化处理和规模化经营,有效降低了经营成本,提高行业经营效益。据南城交易中心统计,营运一年后,经济效益明显提升,总收入增加约150 万元,增加收益约50%。

此外,再生资源交易中心的建设还可为下来我市实施生活垃圾分类处理,实现生活垃圾资源化利用构筑一个有效平台。目前,国内许多大中城市都面临“垃圾围城”困局,迫切需要通过垃圾分类及资源化利用破解。今年初,我市开始实施生活垃圾分类收运处置试点,可以预料,在未来一段时期,随着生活垃圾分类的实现及推广,我市将在生活垃圾中获得大量的可再生性资源。据市城管局统计,目前我市每天生活垃圾产生量约1 万吨,如果有30%(在一些国家和地区回收比例可达40-50%)的可回收,那么每天就会有3000 吨的再生垃圾。随着城市化的推进,生活垃圾数量的增加和分类水平的提升,每天产生的可回收垃圾量会更大,数额惊人。如何把这些可回收垃圾转化为再生资源,是我市城市化过程中必须解决好的一个问题。为此,我们必须着眼长远,及早为生活垃圾资源化利用做好规划和构筑平台。由于再生资源交易中心已有处置工业垃圾的运营机制和经验,我们完全可以借助这一平台,把可回收生活垃圾集中化、规模化处置,提升我市生活垃圾资源化利用水平。

三、试点工作:尚需完善

由于交易中心建设总体上还处于试点探路阶段,一些问题亟需解决。主要有:

一是认识不到位推进力度不够。部分镇街党委政府和有关职能部门对建设再生资源交易中心的必要性仍认识不到位,存在着求稳怕乱、满足于现状的畏难情绪,导致部分镇街的再生资源交易中心建设工作推进比较困难。

二是用地问题突出拖延建设进度。目前,已运营的南城、万江再生资源交易中心的用地手续仍未理顺,正在建设或筹建的茶山、清溪、洪梅等再生资源交易中心也因缺乏用地指标或报建手续繁琐等问题而迟迟未能按期投入建设或按期完工投入运营。

三是税务监管不到位增加运营难度。由于少数再生资源销售者(主要是民企)在销售再生资源过程中逃税,销售给交易中心的商品不提供征税发票(据统计,约有20-30% 的进项货物没有提供征税发票),导致中心不能取得增值税进项抵扣发票, 而必须向税务部门补足销售者欠交的增值税,从而增加
了交易中心的经营成本。

四是对再生资源的综合利用还有待深化。特别是在交易中心的基础上,如何强化中心的研发功能,通过科技创新促进再生资源的深度利用,是有待探索的问题。

四、加快推进: 五点建议

我市是制造业大市,工业在未来一段时期仍是发展的重点。可以预料,工业废品将有增无减。另外,随着城市的发展,生活垃圾也会日益增多。因此,有效处置工业垃圾和生活垃圾,发展再生资源产业和循环经济,是必须面对和解决的现实问题,而再生资源交易中心的作用会更加明显。从当前和今后一段时期看,我们认为,全面推进再生资源交易中心建设,要在五个方面下功夫。

(一)提高认识,明确目标

如果归口管理制度为做好再生资源回收利用奠定了良好基础的话,那么再生资源交易中心的建设则是我市再生资源回收利用实现体制创新,管理方式转变的重要一步。我们认为,市、镇两级政府及相关部门必须从推进城市化,建设生态城市,发展循环经济的高度来认识和理解再生资源交易中心建设的重要性和必要性,切实把再生资源交易市场化运营机制建设作为创新我市再生资源管理的重要抓手,加快推进再生资源交易中心建设,力争从用2—3 年时间实现再生资源交易中心全市覆盖的目标,形成制度完善、开放有序的再生资源回收利用体系,以适应我市城市发展的需要。

(二)规划引领,优化布局

再生资源处理设施属于基本的城市基础设施,其规划建设与城乡格局、产业分布、生态保护等密切相关,因此建议尽快将再生资源回收网络体系建设特别是再生资源交易中心建设纳入全市城乡建设整体规划当中,推进再生资源交易中心的一体化建设和网络化发展。从我市城市格局及产业空间分布
特点来看,一方面,要立足整体布局,采用单一镇街布点建设或多镇街联合建设的方式在全市范围内统筹建设一批综合性再生资源交易中心;另一方面,要结合产业分布特点,谋划在全市布局建设若干个专业市场,以分选、分离、加工再生资源为主的专业性再生资源交易中心。如可规划在清溪筹建电子再生资源回收专业市场、在沙田筹建铜再生资源回收专业市场、在中堂筹建纸再生资源回收专业市场、在黄江筹建塑料再生资源回收专业市场等。建议由市政府牵头,市规划局、环保局、经信局、城管局、供销社及各镇(街)等共同参与,尽快制定编制我市再生资源交易及处置中心建设规划,以适应我市生态城市发展的需要。

(三)政策支持,扎实推进

一方面要针对再生资源交易中心建设中碰到的突出问题,建议尽快明确规定再生资源交易中心用地办法,把再生资源交易中心的建设纳入市重点项目管理,优先安排建设用地,保障用地指标,并简化其报建手续。另一方面要加大对再生资源交易中心建设的财政扶持力度,发挥政府投资对社会投资的引导作用,逐步形成政府引导、企业投入、市场运作、社会参与的发展机制。同时,要创造条件,积极申报国家再生资源回收利用体系试点城市,争取国家和省对我市再生资源交易中心建设的政策和资金支持。此外,要全面贯彻财政部和国家税务总局出台的《关于再生资源增值税政策的通知》(财税[2008]157 号)精神,加大税收监管力度,落实好再生资源销售者给购进者开具全额增值税发票的政策,实行对产废企业征收增值税,堵塞行业偷税漏税行为,促进再生资源行业的健康良性发展。

(四)产业延伸,提升效益

在纵向产业延伸上,通过发挥再生资源交易中心的集散功能,逐步引导再生资源经营企业由粗加工向精深加工发展,从单纯的购销向收购、储存、加工、销售、运输于一体的产业化经营转变,不断提升再生资源的深加工技术水平,延长产业链。为此,建议在现有交易中心的基础上,争取市科技资金的帮助,成立再生资源综合利用研发部,加大研发力度,促进再生资源的高效利用。在横向业务拓展上,结合我市工业废品产出种类特点,重点增加废旧家电、废旧汽车、电子废品、废重金属等回收经营业务,逐步建立与我市工业产业结构相配套的再生资源经营业务体系。在经营区域开拓上,积极发展与省内外用废企业的合作,建立长期的合作联盟关系,增强交易中心的集散辐射功能,形成区域性行业市场。

(五)资源整合,各方协同

首先在生活垃圾分类处理网点规划建设中,应充分利用再生资源交易中心以外的现有废品回收站点,减少重复建设。其次,对可回收生活垃圾处理实施严格准入制度和公司化运作,同时把生活垃圾回收经营公司纳入再生资源交易中心开展经营,实现全市工业废品和可回收生活垃圾的集中交易处理和统一规范管理。另外,积极探索工业废品行业参照生活垃圾分类方法实行分类处理,要求产废企业及回收经营者对工业废品中不能回收部分先进行分类,再进入生活垃圾分类处理系统。

(编辑:市场信息科)

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